【大法官釋字】釋字720號_公職王司法電子報第37期


	2016.3月30日【公職王司法電子報第37期】

大法官釋字

★★★★
【解釋字號】720
【解釋日期】103.5.16
【解釋爭點】羈押法規修正前，受羈押被告不服申訴決定之訴訟救濟方法？
【解釋文】
羈押法第六條及同法施行細則第十四條第一項之規定，不許受羈押被告向法院提起訴訟請求救濟之部分，業經本院釋字第六五三號解釋，以其與憲法第十六條保障人民訴訟權之意旨有違，宣告相關機關至遲應於解釋公布之日起二年內，依解釋意旨，檢討修正羈押法及相關法規，就受羈押被告及時有效救濟之訴訟制度，訂定適當之規範在案。在相關法規修正公布前，受羈押被告對有關機關之申訴決定不服者，應許其準用刑事訴訟法第四百十六條等有關準抗告之規定，向裁定羈押之法院請求救濟。本院釋字第六五三號解釋應予補充。

【解釋理由書】

羈押為重大干預人身自由之強制處分，受羈押被告認執行羈押機關對其所為之不利決定，逾越達成羈押目的或維持羈押處所秩序之必要範圍，不法侵害其憲法所保障之權利者，自應許其向法院提起訴訟請求救濟。羈押法第六條及同法施行細則第十四條第一項之規定，不許受羈押被告向法院提起訴訟請求救濟之部分，業經本院釋字第六五三號解釋，以其與憲法第十六條保障人民訴訟權之意旨有違，宣告相關機關至遲應於該解釋公布之日（中華民國九十七年十二月二十六日）起二年內，依該解釋意旨，檢討修正羈押法及相關法規在案。惟相關規定已逾檢討修正之二年期間甚久，仍未修正。為保障受羈押被告不服看守所之處遇或處分者之訴訟權，在相關法規修正公布前，受羈押被告對有關機關之申訴決定不服者，應許其準用刑事訴訟法第四百十六條等有關準抗告之規定，向裁定羈押之法院請求救濟。本院釋字第六五三號解釋應予補充。

本案涉及釋字653號之後續，由於653號要求相關機關2年內檢討改進（由釋字653號之文義似並未宣告2年內不修法系爭規定即『失效』，考量原因可能係當時之法規範是根本缺乏『救濟途徑』，無從宣告特定的法規範失效），結果2年屆至該法依舊未經修正，導致受羈押之被告救濟無門，大法官因此藉由此號釋字直接宣告救濟途徑準用刑事訴訟法第416條作為救濟管道。

聲請人就聲請釋憲原因案件之隔離處分及申訴決定，得依本解釋意旨，自本件解釋送達後起算五日內，向裁定羈押之法院請求救濟。
直接針對聲請人提出個案救濟之管道建議。

【相關意見書彙編】

【李震山大法官協同意見書】

1.李大法官首先指出釋字第653號作成迄今已近5年半，修法工作仍未完成，違憲的法令繼續有效，自乏「及時有效救濟之訴訟制度」，此對人民基本權利的保障、權力分立相互制衡原則，以及違憲審查制度的有效運作與尊嚴，皆有不利影響，係對憲法價值秩序的維持與實質正義的追求，所重重敲下的一記警鐘。本件解釋直接說明救濟途徑（準用刑事訴訟法第416條），其固然解決了受羈押被告向法院救濟的迫在眉睫問題，至於其他因「法令違憲定期失效」案件釋憲聲請人得否向法院救濟的根本問題，仍然存在，亟需探究。

2.從釋字第218號解釋開始採用「定期失效」方法，一般大都認為其正當性係根植於「維護法安定性」、「尊重立法形成自由」、「體察行政機關執行困難」等良善基礎之上，但經長期想當然爾而未附理由的運用，前揭基礎有因量增導致質變而異化為教條的現象。而最根本挑戰其正當性係來自於，延長違憲法令時效對法正義的巨大衝擊。

3.針對現制釋憲實務之觀察，李大法官認為，「法令違憲定期失效」制度已朝「法安定性」重於「法正義」的方向發展，且有過度傾斜之虞。李大法官並舉最高行政法院九十七年判字第六一五號判例為例，該判例認為須解釋文未另定違憲法令失效日者，對於聲請人據以聲請之案件方有溯及之效力。如經解釋確定終局裁判所適用之法規違憲，且該法規於一定期限內尚屬有效者，自無從對於聲請人據以聲請之案件發生溯及之效力。」

4.換言之，該判例逕自排除「定期失效」制度中釋憲聲請人於「勝訴」後，就系爭案件向法院續行救濟的成功可能性，看似以司法造法填補法令漏洞的一勞永逸之舉，但該「明足以察秋毫之末，而不見輿薪」的見解，對照本院送請立法院審議之「司法院大法官審理案件法」修正草案之相關規定，大有出入，應如何抉擇，恐非純屬立法政策問題。在修法未完成之前，該判例仍恐會是「定期失效」制度下「司法自抑」的最佳旗手兼守門員。如此形同在空泛的公益概念下，讓公權力繼續於一定期限內適用違憲法令審判或行政，維護其「執法安定」的利益，形同鞏固惡法亦法的邏輯，應無助於法和平性而產生實質的法安定性。

5.最終，李大法官認為目前該是積極嚴肅面對「法令違憲定期失效」制度的時刻。並呼籲釋憲者應盡量不使用「定期失效」，若不得已，則需極為審慎。質言之，於宣告法令牴觸憲法時，應附具充分的理由，並清楚諭知過渡期間適法依據，提供法官就原因案件或尚繫屬法院中類似的「平行案件」適切的審判依據，自無需採「定期失效」方法。李大法官並表達其由衷希望違憲法令定期失效的現制，莫再被不當使用，以免繼續侵蝕得來不易的司法違憲審查制度。

【羅昌發大法官協同意見書】

1.羅大法官認為，受羈押被告對於申訴不服之爭議，性質上屬行政爭訟；將來修法時，宜採行政訴訟之救濟程序。蓋假釋屬監獄之處遇或處分之一環，監獄之其他處遇或處分之救濟，應屬行政爭訟之性質。本件所涉及看守所之處遇，本質上既與監獄之處遇並無不同，自亦屬行政爭訟之性質。

2.羅大法官另指出補充解釋涉及釋憲機關造法功能之整體性問題。釋憲機關行有限度造法功能具有彌補法律空窗之重要性，然違憲之法令究應宣告賦予一般溯及效力、使其立即失效抑或僅使其定期失效，為司法院大法官裁量性之選擇，並非事物本質所必然。也因此產生，在大法官未宣告違憲法令立即失效之情形，過渡期間內，相關機關應如何適用法令之問題。

3.羅大法官並提及觀察司法院大法官所作出之決定，就違憲法令失效前或新法制定前，是否行造法功能，以具體指示相關機關應適用之規範，標準並不明確，其認為，應依下列原則決定違憲宣告之「時的效力」，及是否就新法制定前之過渡期行造法功能，以指示相關機關應適用之規範：

(1)原則上應使違憲法令之失效，具一般溯及效力，以符合法令違背憲法應為無效（憲法第一百七十一條第一項）之基本精神。此種情形，應行有限度之造法功能，提供新法制定前之暫時性規範，作為相關機關執法或裁判之依據。

(2)如賦予一般溯及效力將對法律安定性產生重大衝擊，則原則上應使違憲法令於解釋公布之日起立即失效，以儘量符合憲法第一百七十一條第一項之基本精神。此種情形，本院亦應行有限度之造法功能，提供新法制定前之暫時性規範，作為相關機關執法或裁判之依據。

(3)如使違憲法令於解釋公布之日起立即失效，將對法律秩序及安定性造成重大衝擊，且此種衝擊之嚴重性，明顯優先於憲法第一百七十一條第一項規定之考量者（例如違憲之法令立即失效，將使相當多數第三人之合法權益受影響），始例外就個案設法令失效之過渡期，使立法機關得以在法令失效前，有適當時間制定新規範，建立新秩序。此種情形，亦應行有限度之造法功能，提供新法制定前之暫時性規範，作為相關機關執法或裁判之依據。

(4)而羅大法官並指出，宣告違憲之法令，不論係賦予一般溯及效力、立即失效、定期失效、定期立法，均應對聲請人據以聲請之案件，賦予個案溯及效力（此為釋字第一七七號、第一八五號及第一八八號解釋之意旨）。

4.此外，羅大法官並說明若依前述原則，就違憲之法令失效前或新法制定前之過渡期間，指示相關機關應適用之規範，並無侵害立法權之疑慮。理由如下：
(1)宣示相關機關於過渡期間應適用之規範，本質上係在闡釋何種規範內容始屬合憲，故屬大法官解釋憲法權限之一環。

(2)大法官有限度之造法功能，僅係提供新法制定前之暫時性規範，作為相關機關於過渡期間執法或裁判時之依據；嗣立法者立法後，此種暫時性規範自動退位，並不侵害立法權。 (3)大法官宣告法令違憲之結果，如造成法令之真空狀態，將使執法機關或法院無所適從；大法官所指示之暫時性規範，其功能僅在填補立法前之法規真空狀態，意在解決違憲宣告所延伸之問題，應無侵害立法權之疑慮。

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